Ordonnance n° 2020-312 du 25 mars 2020 relative à la prolongation de droits sociaux

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ordonnance prise sur le fondement de l’article 11 de la loi d’urgence

S’il n’y a pas d’inquiétude sur le paiement régulier de la très grande majorité des prestations sociales, largement informatisé et sur lequel les organismes de protection sociale ont pris des engagements, il n’en va pas de même pour certaines prestations soumises à condition de ressources en matière de santé, absolument indispensables en matière d’accès aux soins en cette période d’épidémie, ou certaines prestations sociales vitales pour des publics fragiles.

Complémentaire santé solidaire et aide médicale d’État

Afin d’éviter toute rupture de droits, l’ordonnance procède donc à la prolongation des droits ouverts sur certaines prestations. C’est le cas pour la complémentaire santé solidaire, issue de la fusion le 1er novembre dernier de la CMU-C (couverture maladie universelle complémentaire) avec l’aide à la complémentaire santé (ACS) et concerne potentiellement plus de 10 millions de personnes. Les contrats en cours au 12 mars et expirant avant le 31 juillet sont ainsi prorogés jusqu’à cette date (sauf opposition du bénéficiaire), et cela sans modification tarifaire et pour le même niveau de prestations. La mesure concerne notamment tous les bénéficiaires du RSA, qui ont droit à la complémentaire santé solidaire sans participation financière. Elle s’applique aussi aux anciens titulaires d’un contrat ACS toujours en cours.

L’ordonnance prévoit également une prolongation similaire pour les bénéficiaires de l’aide médicale d’État (AME), qui couvre les personnes en situation irrégulière et ne pouvant donc accéder à la complémentaire santé solidaire. Les droits à l’AME arrivant à expiration entre le 12 mars et le 1er juillet sont prolongés de 3 mois à compter de leur date d’échéance, afin de garantir la continuité de la couverture. L’ordonnance adapte également ses conditions d’attribution pour « tenir compte du fonctionnement perturbé des caisses de sécurité sociale du fait des mesures d’isolement » : jusqu’au 1er juillet 2020, les modalités de la première demande d’AME seront alignées sur celle du renouvellement. Autrement dit, la mesure issue de la dernière réforme de l’AME prévoyant une obligation de dépôt physique des primo-demandes (pour lutter contre la fraude) est suspendue jusqu’à cette date.

Avances sur droits pour l’AAH et le RSA

L’ordonnance prétend également « assurer la continuité de l’accompagnement et la protection des personnes en situation de handicap et des personnes en situation de pauvreté ». Les CAF et les caisses de MSA devront donc mettre en œuvre « tant qu’elles sont dans l’incapacité de procéder au réexamen des droits à ces prestations du fait de la non transmission d’une pièce justificative ou de la déclaration trimestrielle de ressources » une avance sur droits pour le Revenu de Solidarité Active (RSA) et l’Allocation adulte handicapé (AAH) ; cela est applicable pour une durée de 6 mois à compter du 12 mars 2020. Le montant des prestations sera réexaminé à l’issue de ce délai, « y compris pour la période écoulée à compter de l’entrée en vigueur de la présente ordonnance ».

Remarques :

Après la période d’état d’urgence sanitaire, il faudra prendre garde à ce que les différents organismes fassent de grands contrôles, qui aboutissent à l’édition de titres en nombre de « trop perçus », avec exigence de remboursement, alors même que ces situations n’auront pas forcément été provoquées par des erreurs commises par les bénéficiaires. L’utilisation du terme d’« avance » pour les prestations versées par les CAF laisse effectivement penser que contrôles et recouvrements seront nombreux à l’issue d’une période de transition après la fin de l’état d’urgence sanitaire.

On peut également s’interroger sur les personnes qui subissaient une suspension des droits au moment de l’entrée dans l’état d’urgence sanitaire ; sauf correction, il ne semble pas que la procédure de résolution de ces cas soit prévue par l’ordonnance.

Il faudra également prendre des précautions concernant les régularisations de droits, les fins de contrat ; ex. pour un renouvellement de CSS qui prenait fin 1er avril prenant désormais fin le 1er juillet, prendra-t-on en compte les ressources d’avril 2019 à avril 2020 ou jusqu’à juillet 2020 ?

Enfin, certaines personnes déjà peu mobilisées dans leurs démarches administratives pourraient avec ces prolongations de droits automatiques ne pas réaliser qu’il faille reprendre les démarches, aboutissant finalement dans quelques mois à des coupures de droits. Il faudra reprendre le débat technique sur l’automaticité des aides et l’énorme taux de non recours.

L’ordonnance prévoit aussi que les parcours de sortie de la prostitution et d’insertion sociale et professionnelle (à ne pas confondre avec le parcours d’insertion du RSA) arrivés à expiration entre le 12 mars et le 31 juillet 2020 sont prolongés pour une période de 6 mois.

Règles bouleversées pour les MDPH et les CDAPH

L’ordonnance vise également la situation des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) et de la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) qu’elles abritent. Ces structures sont en effet confrontées à des difficultés d’organisation et avaient déjà engagé, après accord entre l’État et l’Assemblée des départements de France (ADF), un certain nombre de mesures d’adaptation (accueil physique suspendu dès le 17 mars, plan de continuité de l’activité, accueil téléphonique renforcé, suivis à distance et traitements courts pour accompagner les retours à domicile, adaptation des procédures pour décider de l’affectation de la prestation de compensation du handicap, allégement des procédures en CDAPH).

L’ordonnance va plus en loin, en prévoyant notamment une prolongation pour 6 mois de l’accord de la CDAPH sur une série de droits et prestations expirant entre le 12 mars et le 31 juillet 2020 ou ayant expiré avant le 12 mars mais n’ayant pas encore été renouvelés à cette date. Cette prolongation prend effet à compter de la date d’expiration de l’accord en question ou à compter du 12 mars s’il a expiré avant cette date. Elle sera renouvelable une fois par décret, sans nouvelle décision de la CDAPH ou, le cas échéant, du président du conseil départemental.

Cette prolongation concerne la quasi-totalité des droits et prestations délivrées par les MDPH : la prestation de compensation du handicap (PCH) versée et financée par les départements, l’AAH et le complément de ressources, l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) et ses compléments, la carte mobilité inclusion (CMI), ainsi que « tous les autres droits ou prestations mentionnés à l’article L.241-6 » du Code de l’action sociale et des familles (reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé, orientation vers un établissement ou service, orientation scolaire…).

L’ordonnance précise aussi que toutes ces décisions « peuvent également être prises soit par le président de la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées, soit par une ou plusieurs de ses formations restreintes ». Le président de la CDAPH (le président du CD ou son représentant) ou la formation restreinte rend compte régulièrement de son activité à la formation plénière et au plus tard dans un délai de 3 mois à compter du 31 juillet 2020. Cette disposition, qui crée une dichotomie de fait, pourrait engendrer une certaine confusion, car rien n’est dit du contexte qui justifierait plutôt une décision formelle dans cette configuration ou, au contraire, une prorogation automatique des droits.

Enfin, l’ordonnance autorise la commission exécutive de la MDPH – présidée par le président du CD – à délibérer par visio-conférence. Elle suspend aussi, à compter du 12 mars, le délai maximal de 2 mois pour engager le recours administratif préalable obligatoire.

Sécurité sociale : 70 milliards d’euros pour faire face ?

L’ordonnance suspend ainsi les délais régissant le recouvrement des cotisations et de contributions sociales non versées à leur date d’échéance. Cette suspension court du 12 mars 2020 à la fin du mois suivant celui de la cessation de l’état d’urgence sanitaire. Elle ne vaut pas en cas de recouvrement lié à une affaire de travail illégal.

En revanche, les dates auxquelles doivent être souscrites les déclarations auprès des Urssaf et caisses de MSA et celles auxquelles doivent être versées les cotisations et contributions sociales dues restent régies par les dispositions en vigueur. Cette règle maintenue s’entend évidemment, pour le versement des cotisations, sous réserve des mesures en faveur des entreprises en difficulté.

Un décret du 25 mars relève le plafond des avances de trésorerie au régime général de sécurité sociale (https://www.legifrance.gouv.fr/eli/decret/2020/3/25/CPAS2008179D/jo/texte). Ce décret précise que « le montant dans la limite duquel les besoins de trésorerie du régime général de sécurité sociale peuvent être couverts en 2020 par des ressources non permanentes est porté à 70 milliards d’euros ». Le compte rendu du conseil des ministres du 25 mars indique que « ce relèvement permettra de disposer des moyens nécessaires pour assurer la continuité du financement du système de sécurité sociale, tout en déployant les mesures d’ampleur sans précédent que le gouvernement a adopté … » Ce relèvement du plafond doit couvrir les avances aux hôpitaux, le report du paiement des cotisations sociales, ou encore le dispositif spécifique d’indemnités journalières pour les arrêts de travail des personnes vulnérables et ceux des parents qui ont la charge d’enfants de moins de 16 ans et ne peuvent télétravailler.

L’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss), qui centralise les cotisations des Urssaf et gère la trésorerie du régime général, a donc établi un plan de financement, qui s’appuie sur ses instruments habituels : marchés financiers, prêts du secteur bancaire – notamment de la Caisse des Dépôts – et concours en trésorerie de l’État. Les Chiffres clés de l’Acoss indiquent que le montant moyen des emprunts réalisés par l’Acoss pour le régime général en 2018 était de 26,9 milliards d’euros (on sera donc à un peu moins de 3 fois cette somme).

Il est surprenant que tout cela n’est pas fait l’objet d’un débat parlementaire correct, pourtant réclamé à plusieurs reprises par plusieurs groupes parlementaires ; le gouvernement et les rapporteurs des projets de lois d’urgence ou du PLFR pour 2020 renvoyant les parlementaires « dans leur 22 » lorsqu’ils s’étonnaient que les projets de lois présentés ne traitent pas des ressources indispensables à mobiliser pour la santé publique et le social. Il conviendra donc de regarder à l’issue de la période et lors de la préparation du PLFSS pour 2021 à quel prix tout cela sera payé et si les libéralités actuelles ne seront pas ensuite récupérées par des coupes plus ou moins assumées.

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