Un Budget 2023 (partie recettes) contre les collectivités locales

Le projet de loi de finances pour 2023 arrive au Sénat après avoir été adopté sans vote de l’Assemblée Nationale. Dans un article récent, nous avons analysé la situation politique qui avait conduit à ce « 49.3 sans surprise » et ses conséquences. Il convient aujourd’hui d’en étudier le fond, sachant que le texte présenté à la Haute Assemblée par le gouvernement diffère très peu en réalité de son projet initial, la fable de son enrichissement par l’intégration d’amendements issus du débat parlementaire étant, comme nous l’avions expliqué, digne d’un Sganarelle.

Il faut cependant rajouter avant d’aller au fond que la méthode du gouvernement pour organiser les débats budgétaires a été particulièrement nébuleuse. En effet, la discussion commune entre le projet de loi de finances 2023 et le projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027 a généré de la confusion dans et en dehors de l’hémicycle. Les oppositions étaient amenées à procéder aux motions de rejet sur l’un et l’autre texte à la suite, avant même que la discussion générale n’ait été ouverte sur le projet de loi de programmation. D’autre part, le Gouvernement s’est à nouveau exonéré d’études d’impact en confiant à sa majorité des amendements pour donner l’illusion d’une majorité qui propose, et d’opposition cantonnées à un rôle d’opposant.

En réalité, seuls 24 amendements ont été débattus en séance publique, et parmi ceux adoptés en commission 72 ont été rayés d’un trait de plume par le gouvernement ; aucun débat sur les superprofits ; aucun débat sur les mesures énergétiques de plafonnement des prix de ventes sur le marché et les mesures exceptionnelles sur les bénéfices des raffineries.

La descente aux enfers de la fiscalité locale

Le projet de loi de finances du gouvernement Borne propose à l’article 5 la suppression en deux années de la Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE) : c’est un contresens économique, fiscal et politique. Quant à la Contribution économique territoriale (CET), elle sera plafonnée à 1,62% en 2023 puis 1,25% en 2024 soit une baisse de 2 points.

Une part de TVA serait fléchée pour compenser en l’affectant en deux parts :

  • La part fixe correspondant à la moyenne de leurs recettes de CVAE des années 2020, 2021, 2022 et 2023 (grâce à un ajout du rapporteur) majorée des exonérations de la moyenne des exonérations de CVAE perçue ou qui aurait été perçue par les communes ou les intercommunalités ;
  • Une part dynamique, si la TVA l’est, verra la différence affectée à un « Fonds national de l’attractivité économique des territoire ». Ce fonds sera réparti « afin de tenir compte du dynamise de leurs territoires respectifs », selon des modalités définies par décret.

En réalité, le budget Borne marque une disparition brutale des recettes fiscales économiques des collectivités, synonyme de subordination à l’État et de grave déconnexion avec l’activité économique des territoires. En 2008, les recettes issues de la taxe professionnelle (TP) s’élevaient à 29,14 Mds €. La suppression de la TP a été suivie par une baisse immédiate de plus 5 Mds €, avec la mise en place de la contribution économique territoriale (CET), composée de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la CVAE. En conséquence, la fiscalité économique locale, qui constitue aussi une incitation à faire venir des entreprises sur le territoire de la collectivité qui la maîtrisait, a été ainsi fortement réduite depuis 2011, passant de 26 % des produits de la fiscalité en 2008 à 13,3 % en 2021.

Le coût brut de la suppression progressive de la CVAE pour l’État est estimé à 8,9 Mds € à compter de 2024, pour un coût net de 7,2 Mds € espéré à terme. L’écart se justifiant par l’espoir qu’une partie des crédits de compensation versés aux collectivités (auxquelles on aura supprimé la CVAE) soit récupérée par un rendement croissant de l’impôt sur les sociétés (IS), la CVAE étant déductible l’IS.

Pourtant, au-delà du financement des collectivités locales, la CVAE, jouait également le rôle d’un rempart à l’optimisation fiscale1 en faveur de l’ancrage de l’impôt sur un territoire qu’il aurait convenu de renforcer. D’autant plus qu’à nouveau le macronisme a choisi de satisfaire parmi les entreprises les plus importantes d’entre elles : pour rappel, seules les entreprises au-dessus de 500 000€ de chiffre d’affaires acquittent réellement la CVAE.

Autre absurdité, la TVA devient la première ressource fiscale des collectivités locales, au détriment de l’État ; or ce jeu de transfert vers la TVA est un invariant de la politique fiscale d’Emmanuel Macron et ce dès le départ de son premier quinquennat. L’injustice fiscale est renforcée à chaque nouvelle affectation de TVA en compensation de fiscalité. Dans les faits, en considérant que la TVA est essentiellement payée par les ménages, l’imposition des ménages a donc progressé de 19,8% là où la fiscalité économique a reculé de 31,9% entre 2020 et 2021.

Les Collectivités dans l’incertitude face à l’inflation

Comparé à ces bouleversements fiscaux, le soutien réel de l’État aux collectivités est particulièrement nébuleux. Le projet de loi de finances propose bien un nouveau dispositif de soutien des collectivités territoriales « confrontées à une situation de forte inflation de leurs dépenses d’énergie » baptisé « filet de sécurité » et qui atteindra 1,5 Md € ; ce dispositif concernera cette fois-ci toutes les catégories de collectivités, et non plus les seules communes et intercommunalités comme le filet de sécurité mis en place dans le budget rectificatif pour 2022 (LFR2022) et voté l’été dernier pour faire face à la revalorisation du point d’indice des fonctionnaires et la hausse des prix de l’énergie et des produits alimentaires.

Mais les conditions sont plus restrictives, car les collectivités doivent cumulativement avoir subi une baisse de leur épargne brute d’au moins 25 % (le ratio d’épargne brute à 22% des recettes réelles de fonctionnement disparaît) ; subi une augmentation des dépenses d’énergies d’au moins 60% par rapport à 2022, alors que les augmentations ont déjà eu lieu en 2022 ; et enfin ne seraient concernés pour les communes et les intercommunalités, que les collectivités dont le potentiel financier est inférieur à 2 fois le potentiel financier moyen par habitant des collectivités de la même strate. Pour ces collectivités bénéficiaires, la dotation prend en charge 50% de l’augmentation des dépenses d’approvisionnement en énergie, électricité et chauffage urbain par rapport à 2022 et 60% de l’augmentation des recettes réelles de fonctionnement par rapport à 2022.

Le projet de budget ne lève par contre pas l’incertitude introduite dans la LFR2022 de l’été : l’État s’était engagé à verser aux communes et aux intercommunalités une compensation équivalente à l’addition de 70% de la hausse des dépenses 2022 (énergie, électricité, chauffage urbain, produits alimentaires) et 50% la revalorisation du point d’indice. C’était alors un soutien budgétaire estimé à 430 M€ ; un décret du 13 octobre 2022 est venu préciser le fonctionnement de la dotation, qui sera attribuée automatiquement aux communes en 2023, en pouvant cependant demander un acompte de 50% sur son montant avant le 15 novembre 2022, pour un versement en décembre (dans quelques jours donc). Mais tout cela dépendra en définitive de l’évolution effective de l’épargne brute des communes et de leurs intercos en 2022 : RDV donc lors de la validation des comptes administratifs à l’automne 2023, certaines communes pourraient alors se voir réclamer une partie de l’acompte. Ce dispositif crée une forme d’insécurité budgétaire pour les collectivités ce qui risque fortement d’aggraver la chute des investissements locaux.

Or les communes ont consommé au 31 juillet dernier la totalité de leur budget énergie pour 2022 ; le PLF prévoit déjà la reconduction en 2023 du bouclier tarifaire qui bénéficie aux 30.000 plus petites communes, qui bénéficient encore des tarifs réglementés de vente d’énergie. Mais au regard de la difficulté rencontrées par l’ensemble des collectivités, il convient aujourd’hui d’interroger sur le retour à une logique de monopole public sur l’énergie qui permettrait une politique tarifaire protectrice pour l’ensemble des acteurs, entreprises, particuliers et collectivités. Il est bien évidemment que cela implique une révision radicale du marché européen de l’énergie dont l’organisation actuelle a démontré son niveau d’aberration, débat qui en est à peine à son commencement aujourd’hui.

Le gouvernement continue sa politique de gribouille : une semaine après avoir dégainé son premier 49.3 suspendant ainsi de fait les débats budgétaires, la Première ministre a présenté jeudi 27 octobre, un « amortisseur électricité », visant à réduire les factures électriques des collectivités ne bénéficiant pas des tarifs réglementés de vente (TRV). Une aide qui devrait donc s’appliquer en 2023, mais qu’il est difficile pour le moment d’évaluer, même si les sommes annoncées se situent autour de 10 Mds € dont 2 pour les collectivités territoriales, partiellement financées par la taxation des profits des énergéticiens, décidée par les Européens … que l’exécutif français s’acharne pourtant à décrédibiliser au niveau national, avant d’intégrer a minima la décision européenne en catastrophe par amendement à son projet de budget (à hauteur de 33% pour les entreprises pétrolières dont le résultat dépasserait de 20% la moyenne des quatre dernières années). On voit bien qu’on marche sur la tête. Si on peut momentanément se satisfaire qu’une réponse soit apportée à des centaines de collectivités qui étaient jusqu’ici exclues du « bouclier tarifaire », on peut s’étonner qu’elle ne couvre pas la question du gaz (alors que les TRV gaz auront disparu au 1er juillet 2023 même pour les petites communes) et qu’elle ne soit pas pérenne. Précisons également qu’il est encore trop tôt pour se réjouir : Les associations d’élus attendent encore de pouvoir lire le projet de décret avec les critères précis pour l’évaluer ; par le passé, on a eu l’habitude d’annonces pas toujours suivies d’effets avec des dispositifs illisibles (on l’a vu plus haut sur le « filet de sécurité »).

Quelques miettes pour le logement

La mise en scène de l’intégration par le gouvernement d’amendements dans le texte faisant l’objet du 49.3 a donné lieu à l’introduction de quelques miettes qui aideront les collectivités. C’est le cas de l’élargissement des critères pour définir en matière de logement les « zones tendues » aux communes d’aires urbaines de moins de 50 000 habitants sous conditions. Aujourd’hui, il y a plus de 1135 communes qui sont considérées comme des zones tendues conformément à la liste des villes annexées au décret n°2013-392 en date du 10 mai 2013.

L’avantage de cet élargissement est de permettre aux communes concernées d’appliquer la majoration de la taxe d’habitation sur les résidences secondaire (la seule TH qui survivra au massacre macronien de la fiscalité locale), soit une majoration comprise entre 5 et 60% sur délibération du conseil municipal. Il faudra pour cela démontrer « un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant » qui se caractérise par :

  • le niveau élevé des loyers ;
  • le niveau élevé des prix d’acquisition des logements anciens ;
  • la proportion élevée de logements affectés à l’habitation autres que ceux affectés à l’habitation principale par rapport au nombre total de logements.

Un décret recensera les communes éligibles. Les premières estimations dans la presse concerneraient quelques 4 000 communes supplémentaires.

Il est également proposer d’augmenter d’un tiers les taux de la taxe sur les logements vacants. Même si nous portons le quadruplement de cette taxe sur les logements vacants pour lutter contre ce fléau, soit 50% la première année, et 100% à partir de la seconde, nous pouvons nous réjouir de cette avancée. Les taux fixés par le rapporteur majorent de 12,5 à 17% la première année et de 25% à 34% pour la seconde.

1 Suite à une censure constitutionnelle, l’article 7 du PLF pour 2018 a prévu de consolider les chiffres d’affaires à l’échelle du groupe en additionnant les chiffres d’affaires, en cas d’intégration fiscale (détention d’au moins 95% du capital). Or, la consolidation ne s’applique que si la sommes des chiffres d’affaires est supérieure à 7,63 M€ et la condition de détention est extrêmement restrictive bien que retenue pour le régime d’intégration fiscale. Une autre limite réside dans la possibilité de filialiser les résultats et donc de contourner l’imposition ou de « déterritorialiser » la valeur ajoutée.

Ordonnance relative aux mesures de continuité budgétaire, financière et fiscale des collectivités territoriales et des établissements publics locaux

Ordonnance relative aux mesures de continuité budgétaire, financière et fiscale des  collectivités territoriales et des établissements publics locaux

Ordonnance prise sur le fondement de l’article 11 de la loi d’urgence

À titre principal, il s’agit d’apporter aux collectivités locales des souplesses s’agissant notamment des délais d’adoption du vote annuel du budget, de la fixation des taux de fiscalité locale ou des montants des redevances, autant de décisions qui devraient intervenir dans cette période mais qui ne pourront pas être prises dans les délais habituels.

Sont concernés :

  • La date limite de vote des taux et des tarifs des impôts locaux pour les collectivités territoriales, les collectivités à statut particulier et les intercommunalités à fiscalité propre est reporté au 3 juillet 2020 ;
  • Les dates limites d’adoption du budget primitif et du compte administratif sont reportées au 31 juillet 2020. Le compte de gestion établi par le comptable de la collectivité territoriale devra être transmis avant le 1er juillet 2020.
  • L’article 216 du budget 2020 qui avançait au 1er juillet de l’année N-1 la date limite avant laquelle les communes, les intercommunalités à fiscalité propre, les syndicats intercommunaux exerçant la compétence d’autorité organisatrice de la distribution publique d’électricité et les départements devaient délibérer pour adopter les tarifs de la taxe sur la consommation finale d’électricité (TCFE) n’entrera finalement en vigueur qu’au 1er juillet 2021. En conséquence, pour 2020, ces collectivités et groupements pourront adopter ces tarifs jusqu’au 1er octobre, comme précédemment.
  • Les syndicats mixtes compétents pour l’enlèvement des ordures ménagères pourront instituer la redevance d’enlèvement des ordures ménagères jusqu’au 1er septembre 2020, et non plus au 1er juillet comme cela était prévu.

Pour les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics qui n’ont pas adopté leur budget 2020, les exécutifs sont autorisés, pour les dépenses d’investissement, à engager, liquider et mandater les dépenses dans la limite des crédits du budget 2019 et sans autorisation de l’organe délibérant. À titre exceptionnel, pour l’exercice 2020, il est possible de procéder à des virements de chapitre à chapitre dans la limite de 15% du montant des dépenses réelles de chaque section.

Pour faciliter l’attribution d’aides aux entreprises, les présidents de conseils régionaux sont autorisés à décider eux-mêmes de l’octroi des aides, sauf si le conseil régional s’y oppose par délibération (ce qui signifie que le conseil ou sa commission permanente (?) doit pouvoir se réunir). Les aides sont plafonnées à 100 000 € par aide octroyée, dans la limite des crédits inscrits au budget et sont autorisées jusqu’à une date qui sera fixée par décret et au plus tard jusqu’à six mois à compter de la publication de l’ordonnance. Cette délégation est assortie d’une obligation pour le président du conseil régional de rendre compte de son exercice devant le conseil régional et d’informer la commission permanente. Les décisions sont soumises au contrôle de légalité et au droit européen des aides d’Etat, alors que le gouvernement avait la possibilité d’y déroger.

Sauf délibération contraire de leurs organes délibérants, les exécutifs de chaque collectivités territoriale ou intercommunalités peuvent signer avec l’État la convention portant contribution au fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées (cf. ordonnance ad hoc).

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