Amendements et contributions pour le texte d’orientation “une nouvelle étape” – congrès de la GRS 2022
Élections de mi-mandat aux États-Unis, un sursaut anti-trumpiste
Mardi se tenaient les élections de mi-mandat américaine, lors desquelles un tiers des sièges du Sénat, la moitié des postes de gouverneurs et la totalité de la Chambre des représentants étaient mis aux voix. À plusieurs raisons, ces élections étaient cruciales dans le rapport que tiennent les Américains à la démocratie.
En effet, deux ans après le déni démocratique de M. Donald Trump, qui n’a jamais reconnu sa défaite à l’élection présidentielle de 2020, le retour au pouvoir législatif du camp radicalisé et fanatisé était largement envisagé et prédit par les sondages. Pour la première fois depuis 2008, les démocrates contrôlaient les deux chambres et la présidence. L’inflation galopante et la montée de l’insécurité leur étaient ainsi reprochées, et la popularité de Joe Biden, qui apparaît affaibli physiquement et politiquement, était loin d’être reluisante. En temps politique normal, tout annonçait un raz-de-marée républicain.
Et pourtant, les démocrates semblent avoir bien résisté, et le contrôle de l’une et l’autre chambre est encore incertain. On se rappellera qu’en 2010 et en 2018, passages respectifs de la Chambre aux républicains et aux démocrates, l’information était connue le soir même.
C’est que le contexte politique de cette élection, qui en temps normal mobilise bien plus l’électorat d’opposition que l’électorat du camp présidentiel, est tout sauf habituel. La polarisation de la société américaine en deux camps idéologiques et même culturels est plus forte que jamais.
Le camp républicain, nous l’avons dit, est à la fois radicalisé et fanatisé. Lors des élections primaires, les partisans de Trump, ceux qui nient la défaite républicaine de 2020, les complotistes ultrareligieux et maximalistes, l’ont emporté quasiment partout sur des candidats plus modérés (quoiqu’un républicain modéré soit, en France, l’équivalent de la droite radicale). Or, si la popularité de Joe Biden n’est guère reluisante, celle de Donald Trump est encore plus faible. Le rejet, en dehors du cercle très soudé et très organisés des conservateurs tendance maxi, de ses outrances et de sa négation de la défaite est encore très puissant. Les démocrates ont ainsi pu compter sur l’électorat centriste, qui a encore une fois pu faire la différence dans des États et circonscriptions-clefs.
En outre, le partage des pouvoirs, en apparence clairement en faveur des démocrates, n’est pas si net. Les États-Unis sont un pays fortement décentralisé, avec un système judiciaire indépendant aux compétences très larges. Chaque État (hormis le Nebraska) dispose de son propre Sénat et de sa propre Chambre des représentants, qui ont une latitude politique très large. Dans les États-clefs, Michigan, Wisconsin, Pennsylvanie, etc., les républicains dominent les législatures locales depuis plus d’une décennie. La Cour suprême est dominée par des juges conservateurs anti-avortement depuis le mandat Trump. Ainsi, la décision récente de ne plus protéger l’avortement au niveau fédéral, en donnant aux États le pouvoir en la matière, entraînant des lois immédiates de limitation du droit à l’avortement dans les États à législature républicaine, a pu donner l’impression d’un fort contrôle républicain et conservateur sur la politique locale comme nationale.
Ainsi, deux campagnes ont été menées en parallèle, presque hermétiquement l’une par rapport à l’autre. Les républicains expliquaient que les démocrates au pouvoir aggravaient l’inflation et l’insécurité. Leur frange radicale ajoutait qu’ils avaient volé l’élection de 2020. Les démocrates expliquaient de leur côté que les républicains menaçaient la démocratie et les libertés individuelles. Sur ce dernier registre, la désignation des secrétaires d’État des États fédérés représentait cette année un enjeu déterminant : cette fonction est stratégique car les titulaires du poste sont chargés de l’organisation des scrutins (notamment les limitations possibles au droit de vote ou du vote par correspondance) et de leur contrôle. Selon les États, une partie est désignée par les gouverneurs et les autres sont élus directement par les électeurs. Or plusieurs candidats républicains appartenaient au camp des « négateurs », c’est-à-dire cette branche radicalisée des républicains qui prétend encore que l’élection de Joe Biden à la présidence des États-Unis d’Amérique est frauduleuse : donner le contrôle des élections par ce courant politique (soit en élisant un gouverneur négateur, soit en élisant un secrétaire d’État négateur) aurait pu avoir des conséquences désastreuses pour le prochain scrutin présidentiel, et l’on a vu dans les débats nombre d’électeurs ou de candidats républicains expliquer tranquillement qu’ils n’accepteraient pas le verdict des urnes, prétendant qu’un résultat défavorable ne pourrait qu’être le signe d’une manipulation du scrutin. Dans les grandes lignes, l’outrance des positions politiques de ces candidats leur a été défavorable ce qui est en soi une bonne nouvelle.
Force est de constater que les démocrates ont échappé au triomphe républicain annoncé. Dans plusieurs États, des référendums se tenaient soit pour interdire l’avortement, soit pour le protéger dans la constitution locale. Partout où les votes avaient lieu, même dans le très conservateur Kentucky, les anti-avortement ont perdu.
Au Sénat, tout semble indiquer que les démocrates garderont le contrôle de la chambre haute. Ils ont remporté le siège très contesté et jusqu’alors républicain de Pennsylvanie, et ont sauvé leur poste en Arizona. Au Nevada, les républicains n’ont plus que 800 voix d’avance, et les derniers bulletins à dépouiller viennent de bureaux de vote très démocrates. En Géorgie, où un second tour devra se tenir, le sortant démocrate est en ballottage favorable. Cela donne un Sénat avec 49 démocrates et 49 républicains, en attente de ces deux résultats. Les démocrates n’ont besoin que d’une victoire pour conserver leur majorité, les républicains ont besoin de l’emporter dans les deux États, car en cas d’égalité de vote, c’est le vice-président, en l’occurrence la démocrate Kamala Harris, qui départage le scrutin.
À la Chambre des représentants, une victoire républicaine reste plus probable, mais n’est pas encore acquise. En l’état actuel du dépouillement, les républicains ont une avance de quatre sièges, mais 21 circonscriptions sont encore incertaines, et parmi elles, il n’est pas exclu que les démocrates repassent devant les républicains dans quatre d’entre elles. Les démocrates l’ont emporté dans des circonscriptions difficiles, qui parfois ont voté pour Donald Trump aux élections présidentielles.
Si les résultats nationaux semblent ainsi montrer une résistance démocrate nationale plus importante que prévue, il ne faut pas perdre de vue le caractère essentiellement local de l’élection de mi-mandat dans certains États. En effet, le système électoral américain fait que l’on vote en même temps pour tous les scrutins, quand il y en a plusieurs. La majorité des États élisaient ainsi le même jour leur gouverneur et leur législature locale. Avec la remise en cause du droit à l’avortement au niveau fédéral, et le transfert de cette compétence au niveau local, ce sujet a mené de nombreux électeurs démocrates aux urnes pour défendre, localement, le droit à l’avortement, leur permettant par la même occasion de voter démocrate à l’élection du sénateur fédéral et du représentant. Ainsi, en Arizona et en Pennsylvanie, où l’élection du gouverneur a déchaîné les passions, voyant l’affrontement entre républicains trumpistes radicalisés et démocrates battant campagne sur le thème de la défense du droit à l’avortement et de la démocratie, la victoire, assez nette, des démocrates, a eu un effet levier sur les autres élections. A l’inverse, la forte performance des républicains en Floride pour la réélection du gouverneur entraîne le basculement de 4 circonscriptions de représentants dans le camp républicain. Dans l’État de New York, la campagne catastrophique de la gouverneure démocrate sortante, qui ne l’emporte que de 5 points sur son opposant républicain, fait perdre aux démocrates 4 représentants, et peut-être un cinquième, le dépouillement n’étant pas encore achevé.
Les républicains, s’ils l’emportent à la Chambre des représentants, ne devront peut-être leur victoire qu’à un phénomène déjà observé depuis 2020, le basculement d’une partie des hispanophones dans le camp républicain. La Floride, jadis un Etat pivot votant alternativement démocrate et républicain, est désormais clairement passée dans le camp républicain. Le sud du Texas, une des rares zones rurales votant traditionnellement pour les démocrates, a élu cette année un représentant républicain, et le gouverneur démocrate sortant du Nevada a été battu par un républicain. Ce basculement, pas encore pris en compte par les démocrates mais au cœur de la stratégie républicaine, on se souvient des pubs de campagnes en espagnol diffusée par Donald Trump la dernière semaine de campagne en 2020, doit nous interroger. Un électorat populaire, issu des minorités et de l’immigration, très conservateur sur les questions de société, bascule à droite malgré un camp progressiste qui ne parle que d’intégration des minorités.
Six ans après le retour de la question sociale dans la vie politique américaine, avec la campagne très suivie de Bernie Sanders, quatre ans après les victoires tonitruantes de « democratic socialists » comme Alexandria Ocasio-Cortez à la chambre des représentants, la gauche du parti démocrate semble faire grise mine. Elle n’est plus au centre de l’attention, et ne progresse plus, l’électorat modéré passé au parti démocrate influençant plus qu’avant le résultat des primaires, et empêchant à la gauche progressiste de l’emporter dans de nouvelles circonscriptions.
Le bipartisme américain cache en effet de véritables factions organisées au sein des démocrates et des républicains. Le caucus progressiste, organisation de l’aile gauche démocrate à la Chambre des représentants, était le plus nombreux à la chambre en 2020, devant les New Democrats, au centre du parti, et les Blue Dogs, incarnant l’aile droite, centriste et ultra-libérale. La première moitié du mandat Biden a été marquée par l’obstruction politique constante de la droite du parti démocrate, menaçant de voter avec les républicains au Sénat et à la Chambre des représentants si les réformes sociales étaient poussées « trop loin ». La radicalité républicaine a ainsi renforcé les démocrates modérés, paralysant l’action politique, empêchant Joe Biden, pourtant New Democrat, de mener à bien certaines de ses réformes. Même en cas de victoire démocrate à la Chambre des représentants, il est peu probable que cela se traduise par des avancées politiques, les Blue dogs étant prêts à tout bloquer si les intérêts financiers de leurs riches sponsors sont mis en danger. Dans l’État de l’Oregon, le fondateur de Nike a créé de toutes pièces une candidature démocrate dissidente au poste de gouverneur, car la vainqueure des primaires était issue de l’aile gauche, et avait un programme social développé d’augmentation des salaires. Cette dissidence a failli faire passer cet État, un des plus démocrates du pays, sous un mandat républicain.
Chez les républicains, le problème Trump commence à être évoqué. Les opposants à Trump, décimés dans les primaires, manquent cependant de leaders pour incarner cette contestation. Ron DeSantis, galvanisé par sa réélection écrasante comme gouverneur de Floride, apparaît comme un recours pour les républicains trumposceptiques (bien que pas moins à droite). Reste à savoir s’il osera affronter l’ancien président, toute opposition interne à Donald Trump ayant été synonyme de fin de carrière politique depuis 2016. La prise en main du parti par l’extrême droite ultrareligieuse est un sable mouvant dont les républicains ne peuvent pas sortir et qui cause leur perte à répétition. La question de l’avortement, qui dépasse d’ailleurs le camp Trump et est combattu par l’ensemble du parti, ne cesse de les marginaliser, les Américains montrant sans relâche leur attachement à cette liberté fondamentale, combattu par une minorité cléricale très organisée.
Le cycle électoral de 2022 n’est pas encore terminé, on ne sait pas encore qui aura la majorité à la Chambre, et comment ces majorités seront utilisées. Les réformes sociales, tant attendues, n’auront probablement pas lieu, même en cas de victoire démocrate. La coalition démocrate, alliant catégories populaires, électorat féminin, minorités sexuelles et ethniques, et riches centristes modérés effrayés par les excès républicains, risque fort de se déliter. Elle n’est soudée que par la détestation commune de Donald Trump et la défense du droit à l’avortement. En cas de remise en cause du primat trumpiste au parti républicain, les contradictions démocrates risquent fort de s’ouvrir à vif. Un choix devra être fait, entre les catégories populaires et les intérêts financiers. Les uns comme les autres pourraient basculer dans le camp républicain. Reste à espérer que les intérêts populaires primeront.
Un Budget 2023 (partie recettes) contre les collectivités locales
Le projet de loi de finances pour 2023 arrive au Sénat après avoir été adopté sans vote de l’Assemblée Nationale. Dans un article récent, nous avons analysé la situation politique qui avait conduit à ce « 49.3 sans surprise » et ses conséquences. Il convient aujourd’hui d’en étudier le fond, sachant que le texte présenté à la Haute Assemblée par le gouvernement diffère très peu en réalité de son projet initial, la fable de son enrichissement par l’intégration d’amendements issus du débat parlementaire étant, comme nous l’avions expliqué, digne d’un Sganarelle.
Il faut cependant rajouter avant d’aller au fond que la méthode du gouvernement pour organiser les débats budgétaires a été particulièrement nébuleuse. En effet, la discussion commune entre le projet de loi de finances 2023 et le projet de loi de programmation des finances publiques 2023-2027 a généré de la confusion dans et en dehors de l’hémicycle. Les oppositions étaient amenées à procéder aux motions de rejet sur l’un et l’autre texte à la suite, avant même que la discussion générale n’ait été ouverte sur le projet de loi de programmation. D’autre part, le Gouvernement s’est à nouveau exonéré d’études d’impact en confiant à sa majorité des amendements pour donner l’illusion d’une majorité qui propose, et d’opposition cantonnées à un rôle d’opposant.
En réalité, seuls 24 amendements ont été débattus en séance publique, et parmi ceux adoptés en commission 72 ont été rayés d’un trait de plume par le gouvernement ; aucun débat sur les superprofits ; aucun débat sur les mesures énergétiques de plafonnement des prix de ventes sur le marché et les mesures exceptionnelles sur les bénéfices des raffineries.
La descente aux enfers de la fiscalité locale
Le projet de loi de finances du gouvernement Borne propose à l’article 5 la suppression en deux années de la Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE) : c’est un contresens économique, fiscal et politique. Quant à la Contribution économique territoriale (CET), elle sera plafonnée à 1,62% en 2023 puis 1,25% en 2024 soit une baisse de 2 points.
Une part de TVA serait fléchée pour compenser en l’affectant en deux parts :
- La part fixe correspondant à la moyenne de leurs recettes de CVAE des années 2020, 2021, 2022 et 2023 (grâce à un ajout du rapporteur) majorée des exonérations de la moyenne des exonérations de CVAE perçue ou qui aurait été perçue par les communes ou les intercommunalités ;
- Une part dynamique, si la TVA l’est, verra la différence affectée à un « Fonds national de l’attractivité économique des territoire ». Ce fonds sera réparti « afin de tenir compte du dynamise de leurs territoires respectifs », selon des modalités définies par décret.
En réalité, le budget Borne marque une disparition brutale des recettes fiscales économiques des collectivités, synonyme de subordination à l’État et de grave déconnexion avec l’activité économique des territoires. En 2008, les recettes issues de la taxe professionnelle (TP) s’élevaient à 29,14 Mds €. La suppression de la TP a été suivie par une baisse immédiate de plus 5 Mds €, avec la mise en place de la contribution économique territoriale (CET), composée de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la CVAE. En conséquence, la fiscalité économique locale, qui constitue aussi une incitation à faire venir des entreprises sur le territoire de la collectivité qui la maîtrisait, a été ainsi fortement réduite depuis 2011, passant de 26 % des produits de la fiscalité en 2008 à 13,3 % en 2021.
Le coût brut de la suppression progressive de la CVAE pour l’État est estimé à 8,9 Mds € à compter de 2024, pour un coût net de 7,2 Mds € espéré à terme. L’écart se justifiant par l’espoir qu’une partie des crédits de compensation versés aux collectivités (auxquelles on aura supprimé la CVAE) soit récupérée par un rendement croissant de l’impôt sur les sociétés (IS), la CVAE étant déductible l’IS.
Pourtant, au-delà du financement des collectivités locales, la CVAE, jouait également le rôle d’un rempart à l’optimisation fiscale1 en faveur de l’ancrage de l’impôt sur un territoire qu’il aurait convenu de renforcer. D’autant plus qu’à nouveau le macronisme a choisi de satisfaire parmi les entreprises les plus importantes d’entre elles : pour rappel, seules les entreprises au-dessus de 500 000€ de chiffre d’affaires acquittent réellement la CVAE.
Autre absurdité, la TVA devient la première ressource fiscale des collectivités locales, au détriment de l’État ; or ce jeu de transfert vers la TVA est un invariant de la politique fiscale d’Emmanuel Macron et ce dès le départ de son premier quinquennat. L’injustice fiscale est renforcée à chaque nouvelle affectation de TVA en compensation de fiscalité. Dans les faits, en considérant que la TVA est essentiellement payée par les ménages, l’imposition des ménages a donc progressé de 19,8% là où la fiscalité économique a reculé de 31,9% entre 2020 et 2021.
Les Collectivités dans l’incertitude face à l’inflation
Comparé à ces bouleversements fiscaux, le soutien réel de l’État aux collectivités est particulièrement nébuleux. Le projet de loi de finances propose bien un nouveau dispositif de soutien des collectivités territoriales « confrontées à une situation de forte inflation de leurs dépenses d’énergie » baptisé « filet de sécurité » et qui atteindra 1,5 Md € ; ce dispositif concernera cette fois-ci toutes les catégories de collectivités, et non plus les seules communes et intercommunalités comme le filet de sécurité mis en place dans le budget rectificatif pour 2022 (LFR2022) et voté l’été dernier pour faire face à la revalorisation du point d’indice des fonctionnaires et la hausse des prix de l’énergie et des produits alimentaires.
Mais les conditions sont plus restrictives, car les collectivités doivent cumulativement avoir subi une baisse de leur épargne brute d’au moins 25 % (le ratio d’épargne brute à 22% des recettes réelles de fonctionnement disparaît) ; subi une augmentation des dépenses d’énergies d’au moins 60% par rapport à 2022, alors que les augmentations ont déjà eu lieu en 2022 ; et enfin ne seraient concernés pour les communes et les intercommunalités, que les collectivités dont le potentiel financier est inférieur à 2 fois le potentiel financier moyen par habitant des collectivités de la même strate. Pour ces collectivités bénéficiaires, la dotation prend en charge 50% de l’augmentation des dépenses d’approvisionnement en énergie, électricité et chauffage urbain par rapport à 2022 et 60% de l’augmentation des recettes réelles de fonctionnement par rapport à 2022.
Le projet de budget ne lève par contre pas l’incertitude introduite dans la LFR2022 de l’été : l’État s’était engagé à verser aux communes et aux intercommunalités une compensation équivalente à l’addition de 70% de la hausse des dépenses 2022 (énergie, électricité, chauffage urbain, produits alimentaires) et 50% la revalorisation du point d’indice. C’était alors un soutien budgétaire estimé à 430 M€ ; un décret du 13 octobre 2022 est venu préciser le fonctionnement de la dotation, qui sera attribuée automatiquement aux communes en 2023, en pouvant cependant demander un acompte de 50% sur son montant avant le 15 novembre 2022, pour un versement en décembre (dans quelques jours donc). Mais tout cela dépendra en définitive de l’évolution effective de l’épargne brute des communes et de leurs intercos en 2022 : RDV donc lors de la validation des comptes administratifs à l’automne 2023, certaines communes pourraient alors se voir réclamer une partie de l’acompte. Ce dispositif crée une forme d’insécurité budgétaire pour les collectivités ce qui risque fortement d’aggraver la chute des investissements locaux.
Or les communes ont consommé au 31 juillet dernier la totalité de leur budget énergie pour 2022 ; le PLF prévoit déjà la reconduction en 2023 du bouclier tarifaire qui bénéficie aux 30.000 plus petites communes, qui bénéficient encore des tarifs réglementés de vente d’énergie. Mais au regard de la difficulté rencontrées par l’ensemble des collectivités, il convient aujourd’hui d’interroger sur le retour à une logique de monopole public sur l’énergie qui permettrait une politique tarifaire protectrice pour l’ensemble des acteurs, entreprises, particuliers et collectivités. Il est bien évidemment que cela implique une révision radicale du marché européen de l’énergie dont l’organisation actuelle a démontré son niveau d’aberration, débat qui en est à peine à son commencement aujourd’hui.
Le gouvernement continue sa politique de gribouille : une semaine après avoir dégainé son premier 49.3 suspendant ainsi de fait les débats budgétaires, la Première ministre a présenté jeudi 27 octobre, un « amortisseur électricité », visant à réduire les factures électriques des collectivités ne bénéficiant pas des tarifs réglementés de vente (TRV). Une aide qui devrait donc s’appliquer en 2023, mais qu’il est difficile pour le moment d’évaluer, même si les sommes annoncées se situent autour de 10 Mds € dont 2 pour les collectivités territoriales, partiellement financées par la taxation des profits des énergéticiens, décidée par les Européens … que l’exécutif français s’acharne pourtant à décrédibiliser au niveau national, avant d’intégrer a minima la décision européenne en catastrophe par amendement à son projet de budget (à hauteur de 33% pour les entreprises pétrolières dont le résultat dépasserait de 20% la moyenne des quatre dernières années). On voit bien qu’on marche sur la tête. Si on peut momentanément se satisfaire qu’une réponse soit apportée à des centaines de collectivités qui étaient jusqu’ici exclues du « bouclier tarifaire », on peut s’étonner qu’elle ne couvre pas la question du gaz (alors que les TRV gaz auront disparu au 1er juillet 2023 même pour les petites communes) et qu’elle ne soit pas pérenne. Précisons également qu’il est encore trop tôt pour se réjouir : Les associations d’élus attendent encore de pouvoir lire le projet de décret avec les critères précis pour l’évaluer ; par le passé, on a eu l’habitude d’annonces pas toujours suivies d’effets avec des dispositifs illisibles (on l’a vu plus haut sur le « filet de sécurité »).
Quelques miettes pour le logement
La mise en scène de l’intégration par le gouvernement d’amendements dans le texte faisant l’objet du 49.3 a donné lieu à l’introduction de quelques miettes qui aideront les collectivités. C’est le cas de l’élargissement des critères pour définir en matière de logement les « zones tendues » aux communes d’aires urbaines de moins de 50 000 habitants sous conditions. Aujourd’hui, il y a plus de 1135 communes qui sont considérées comme des zones tendues conformément à la liste des villes annexées au décret n°2013-392 en date du 10 mai 2013.
L’avantage de cet élargissement est de permettre aux communes concernées d’appliquer la majoration de la taxe d’habitation sur les résidences secondaire (la seule TH qui survivra au massacre macronien de la fiscalité locale), soit une majoration comprise entre 5 et 60% sur délibération du conseil municipal. Il faudra pour cela démontrer « un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant » qui se caractérise par :
- le niveau élevé des loyers ;
- le niveau élevé des prix d’acquisition des logements anciens ;
- la proportion élevée de logements affectés à l’habitation autres que ceux affectés à l’habitation principale par rapport au nombre total de logements.
Un décret recensera les communes éligibles. Les premières estimations dans la presse concerneraient quelques 4 000 communes supplémentaires.
Il est également proposer d’augmenter d’un tiers les taux de la taxe sur les logements vacants. Même si nous portons le quadruplement de cette taxe sur les logements vacants pour lutter contre ce fléau, soit 50% la première année, et 100% à partir de la seconde, nous pouvons nous réjouir de cette avancée. Les taux fixés par le rapporteur majorent de 12,5 à 17% la première année et de 25% à 34% pour la seconde.
1 Suite à une censure constitutionnelle, l’article 7 du PLF pour 2018 a prévu de consolider les chiffres d’affaires à l’échelle du groupe en additionnant les chiffres d’affaires, en cas d’intégration fiscale (détention d’au moins 95% du capital). Or, la consolidation ne s’applique que si la sommes des chiffres d’affaires est supérieure à 7,63 M€ et la condition de détention est extrêmement restrictive bien que retenue pour le régime d’intégration fiscale. Une autre limite réside dans la possibilité de filialiser les résultats et donc de contourner l’imposition ou de « déterritorialiser » la valeur ajoutée.
PLFSS 2023 : la Sécurité Sociale en mode « migration des Lemmings »
Le projet de loi de financement de la Sécurité Sociale pour 2023 arrive au Sénat après que le Gouvernement a actionné à deux reprises l’article 49.3 de la constitution pour le faire adopter sans vote. Ce processustémoigne de la fragilité de sa majorité relative du gouvernement à l’Assemblée nationale – pris entre les oppositions, qui avaient réussi à faire adopter des amendements comme celui du groupe communiste qui transférait la dette Covid de la Sécurité sociale à l’État, et un groupe LR qui ne peut ou ne veut assumer totalement qu’il est la roue de secours du macronisme, l’engagement de la responsabilité du gouvernement sur les différents textes budgétaires était inscrit dans la logique même du débat parlementaire tel qu’il l’avait engagé depuis l’ouverture de la session parlementaire.
Le début de son examen en séance au Sénat dès le 7 novembre 2022 permettra de mesurer jusqu’où peut aller le mode polyphonique entre l’exécutif, ses soutiens directs à l’Assemblée nationale et ce qu’il reste de la droite parlementaire, en position de force au sein de la Haute Assemblée. Comme chaque année, le passage au Sénat pourrait bien aggraver le caractère antisocial du PLFSS, mais il faudra regarder précisément si le gouvernement acceptera un compromis plus important que les années précédentes.
Au-delà des questions de financement, c’est évidemment la situation du système de santé et la perspective d’une réforme des retraites qui fait du PLFSS 2023 un enjeu particulièrement fort ; nous donnerons cependant en fin d’article des éléments d’analyse sur les différentes branches.
Le budget de la sécurité sociale plus malthusien que jamais
Le budget prévoit 595 milliards d’euros de recettes (presque le double du projet de loi de finances pour 2023) et 601,9 Mds €. Ce déficit de 6,8 Mds € en 2023 (1,1 % contre 39,1 % pour le PLF) est dû à une augmentation de la masse salariale (+5 % en 2023) sur fond de créations d’emplois et de hausses des salaires, ce qui confirme en passant que l’équilibre des comptes sociaux sera d’abord atteint grâce à l’augmentation des recettes consécutive à une politique volontariste de l’emploi et de répartition des richesses – ce que nous proposons – plutôt que par la logique décliniste de la droite et des néolibéraux qui tend à privilégier la contraction des dépenses. C’est le premier enseignement de ce premier PLFSS du second quinquennat Macron : l’amélioration de la situation des comptes de la Sécurité sociale ne remet pas en cause la logique idéologique de réduction des déficits publics, alors même que nous nous trouvons dans un contexte d’inflation et de récession économique au niveau mondial.
Ainsi contre toute rationalité économique, le gouvernement prévoit de réaliser 1,7 Md € d’économies en 2023 (mise à contribution de la biologie médicale qui a profité des dépistages COVID -400 M€, déremboursement des arrêts maladies prescrits en téléconsultation, baisse des remboursement des médicaments -100 M€) auquel il faut ajouter une sous-revalorisation des dépenses d’assurance-maladie – hors dépenses liées au Covid – de 3,7 % par rapport à l’inflation (4,7%) et de l’évolution naturelle des dépenses de santé (4% en moyenne) ; à titre de comparaison, même pour le budget 2022 de la sécurité sociale, le gouvernement Castex avait produit un effort plus important avec une hausse de l’ONDAM de 3,8 % (hors COVID). Comment croire enfin que le financement annoncé des tests et vaccins COVID sera limité à 1 Md € quand les mesures d’urgence sanitaires avaient coûté quelques 11 Mds en 2022 ?
Dans son rapport sur le financement de la Sécurité sociale, la Cour des comptes appelle à clarifier et à stabiliser les règles de financement de la Sécurité sociale.
Depuis une trentaine d’années, l’impôt a pris une place croissante (38 % en 2021, dont 20 % pour la CSG et 8 % pour la TVA) dans le financement de la sécurité sociale afin de faire face à des besoins financiers croissants et de réduire le poids des cotisations sociales au prétexte d’alléger le coût du travail peu qualifié, d’améliorer la compétitivité et d’augmenter les salaires nets ; les cotisations ne représentaient plus que 50 % des recettes en 2019 contre 90 à la fin des années 1980. Les autres recettes (12 %) comprennent la contribution d’équilibre de l’État au régime des pensions des fonctionnaires, des transferts financiers et divers autres produits. Le gouvernement prévoit également de transférer 17,7 Mds € à la Cades, soit autant de recettes en moins pour financer les hôpitaux, la retraite à 60 ans, etc.
C’est donc une pénurie des recettes qui a été sciemment organisée par les gouvernements successifs ; les différents dispositifs d’exonérations, d’exemption et d’allègement de cotisations sociales représentent une perte de 75 Mds € de recettes pour la Sécurité sociale – 30 Mds € ne sont pas compensés par l’État à la Sécurité sociale, pour des politiques qui ont démontré leur inefficacité en matière de création d’emploi.
Au chapitre des équilibres financiers, le gouvernement a cherché à renforcer le soutien des députés LR à son projet en mettant avant la « lutte contre la fraude sociale ». Il prétend ainsi augmenter de 10% les fraudes à la Sécurité sociale détectées, en accordant des pouvoirs de police judiciaire à certains « agents de contrôle » et en autorisant le partage d’information avec les tribunaux de commerce ; sauf que ce PLFSS ne prévoit pas de renforcer les moyens humains et financiers des contrôleurs de la Sécurité sociale. Pourtant la fraude des entreprises aux cotisations patronales est estimée à 20 Mds € par la Cour des comptes en 2012 et la fraude des professionnels de santé estimée à 500 M€ par an.
Ils n’ont rien retenu de la crise sanitaire
La branche Assurance Maladie connaît une réduction de son déficit à 6,7 Mds € en 2023. L’objectif national des dépenses de santé (ONDAM) augmentera de 3,7 %, si l’on exclut les dépenses exceptionnelles liées à la crise sanitaire. Il s’agit, selon l’exécutif, d’une « forte progression » qui correspond à 8,6 Mds € supplémentaires de dépenses courantes par rapport à 2022.
La croissance de 4,1 % de l’enveloppe de l’hôpital (soit 4 Mds €) est censée financer la poursuite des revalorisations issues du « Ségur » et des assises de la santé mentale, la hausse du point d’indice dans la fonction publique dans les hôpitaux privés non lucratifs.
L’ONDAM est donc fixé à 238,3 milliards d’euros en 2023, mais à nouveau cette hausse de 3,7 % de l’Ondam en 2023 est inférieure à la hausse tendancielle des besoins en santé qui est estimée à 4 % par la commission des comptes de la Sécurité sociale, inférieure à la hausse de l’inflation (4,7% en 2023, selon les prévisions de la Banque de France au 15 septembre dernier) ; ainsi si on tenait compte de l’inflation, la progression devrait être de 10,9 Mds € contre les 8,6 Mds d’euros prévus. C’est plus de 2 Mds d’économie supplémentaires sur le dos de la santé qui s’ajoutent à celles de deux décennies d’austérité (hors dépenses exceptionnelles de la crise sanitaire, qui a causé des dégâts profonds qu’une politique rationnelle aurait dû réparer).
Le retour masqué de la réforme des retraites
Les dépenses de la branche vieillesse pour 2023 sont de 273,3 Mds € en hausse de +4,5% par rapport à 2022. C’est la résultante pure et simple de notre démographie.
Dans un premier temps annoncé par voie d’amendement dans le PLFSS 2023, la réforme des retraites devrait finalement faire l’objet d’un texte spécifique à la rentrée 2023. La précipitation et la détermination affichée de l’exécutif sont pourtant à contre-courant des perspectives du Conseil d’Orientation des Retraites (COR) ; en effet, les dépenses de retraites du pays devraient rester stables dans le temps à 13,9% du PIB. Or, si les régimes de pension deviennent légèrement déficitaires de 2022 à 2032 (-0,5% à 0,8% du PIB) et à un niveau parfaitement supportable, c’est essentiellement parce que l’État prévoit d’économiser sur la masse salariale publique, notamment en réduisant les traitements indiciaires de ses fonctionnaires territoriaux et hospitaliers qui cotisent à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales.
Nous faisons donc face à un pur entêtement idéologique : les néolibéraux français sont obsédés (à l’instar de leurs homologues européens) d’une part par la nécessité de réduire les dépenses publiques et d’autre part d’ouvrir de nouveaux marchés aux entreprises financières. Cela fait sens avec le refus tout aussi obsessionnel de retrouver un niveau de recettes fiscales et sociales décent : les baisses de cotisations sociales n’ont pas vocation à améliorer la compétitivité mais à compléter l’action menée depuis Nicolas Sarkozy pour réduire massivement la fiscalité des entreprises – surtout celle des plus grandes et nourrir ainsi les bénéfices et les dividendes au-delà de leurs performances réelles et sans lien avec des investissements concrets pour leur développement. Alors, pensez-vous qu’on puisse envisager dans ce contexte avec un tel gouvernement et un tel recrutement politique une taxation rationnelle des super-profits ?
Cet entêtement idéologique se nourrit d’arguments démographiques absurdes – la hausse de l’espérance de vie qui justifierait la réduction des droits à la retraite alors qu’ils l’ont permise – et moraux – le « sens de l’effort » et la « valeur travail » (sans jamais vouloir reconnaître la valeur du travail) – qui ont plus de rapport avec le puritanisme anglo-américain qu’avec la réalité économique franco-européenne. Cette justification idéologique des reculs sociaux est d’autant plus absurde que le rapport du COR préconise de relever de 1,4% point le taux de prélèvement des retraites en 2032 pour atteindre l’équilibre du système de retraite.
Le PLFSS arrivant au Sénat, on peut supposer que, comme chaque année, le groupe LR (qui dispose de la majorité absolue) déposera un amendement prévoyant le report de l’âge légal de départ à la retraite (63 ans en 2018, 64 ans en 2019, à nouveau 63 ans en 2020, puis 64 ans en 2021). Novembre 2022 sera donc un moment politique particulièrement révélateur : Quel sera le niveau de l’amendement LR ? Quelle sera l’attitude de l’exécutif à son égard ? Le renvoi d’une réforme des retraites désormais annoncée comme essentiellement paramétrique (le recul de l’âge de départ, avec un compromis possible sur l’augmentation de la durée de cotisation) au 1er trimestre 2023 après concertation pourrait ainsi faire long feu. L’hypothèse d’une réforme des retraites « par surprise » en devançant le congrès de LR (et quel dirigeant de LR issu de ce congrès irait après coup remettre en cause un tel « acquis » ?) n’est pas totalement à exclure.
La véritable pomme de discorde entre Sénateurs et gouvernement se situe ailleurs : dans le transfert précipité du recouvrement des cotisations Agirc-Arrco vers l’Urssaf (87 Mds €) prévu à l’article 6 du PLFSS. En juin 2022, la commission des affaires sociales du Sénat préconisait de reporter l’unification du recouvrement pour laisser le temps à la sécurisation des systèmes d’information ; ce dispositif, au-delà des débats de fond, pose de réelles difficultés techniques et pourrait impliquer une perte de contrôle sur leurs droits individuels pour les assurés sociaux. Par ailleurs, l’ensemble des organisations syndicales et patronales y sont opposées. En commission, les députés avaient ainsi refusé le transfert de cotisations de l’Agirc-Arrco à l’Urssaf au 1er janvier 2023 (c’est peut-être la justification essentielle du recours au 49-3).
Familles, je vous aime ?
Les dépenses de la branche famille pour 2023 sont fixées à 14,8 Mds € en hausse de +4,2 %.
Dans le but de mieux concilier vie professionnelle et familiale, il est prévu une série de mesures destinées à réduire le coût de la garde d’enfants et à mieux tenir compte de la diversité des situations familiales. Le texte ouvre la possibilité de répartir entre les parents séparés l’aide allouée au titre du financement de la garde d’enfants : les parents n’auront plus à se débrouiller entre eux pour partager l’aide qui leur est versée.
Notre pays manquant cruellement de places en crèche, 60 % des enfants sont gardés chez une assistante maternelle, solution plus coûteuse mais contrainte. Or plutôt que d’accélérer les investissements, revaloriser les métiers (on a vu que le ministre de la solidarité considérait que les Ass’mat’ étaient déjà trop rémunérées) et créer un véritable service public de la petite enfance, le gouvernement préfère consacrer 300 M € à la prise en charge pour les familles des frais de garde à domicile. On ne peut pas totalement dénoncer ce soutien aux familles, mais il s’agit dans les faits d’une forme de renoncement concernant les engagements à ouvrir des places de crèches. On notera également l’alerte de l’Union des familles Laïques : cette stratégie dans le contexte actuel d’explosion des prix de l’énergie pourrait avoir pour effet d’inciter les collectivités à renoncer à l’ouverture de crèches pour privilégier une prise en charge à domicile, privilégier les solutions individuelles au cadre collectif.
Enfin, l’aide financière à la garde d’enfants normalement conçue pour les enfants de moins de 6 ans pourra ainsi être perçue par les pères ou mères célibataires jusqu’aux 12 ans de leur enfant.
Par contre, une dernière mesure qui risque de passer inaperçu pourrait bien fragiliser les comptes de la branche famille. Le transfert à la branche famille des indemnités journalières des congés de maternité post-naissance, jusqu’ici prises en charge par l’assurance maladie, vise uniquement à rééquilibrer les comptes entre les différentes branches de la Sécurité sociale. Depuis la disparition de l’universalité des prestations sociales sous le quinquennat Hollande, les excédents de la branche famille « compensent » les déficits de la branche maladie induits entretenus par les exonérations de cotisations sociales des entreprises. La prise en charge par la branche famille des indemnités journalières pour un montant de 2 Mds € indique que le rétablissement des soins serait déconnecté de la branche maladie.
Remplir la coquille vide de la branche autonomie
Créée à la sauvette en juillet 2020, sans nouveau financement et sans réellement arrivé à distinguer ce qui aurait dû relever de la branche maladie ou de la branche vieillesse, la branche perte d’autonomie atteint 37,3 Mds € en 2023 soit +5,4%, du côté des établissements et services de personnes âgées, le budget de la Sécurité sociale progresse de 5,1 % et de 5,2 % pour les établissements des personnes handicapées. La réalité c’est qu’il manque toujours d’une politique publique cohérente pour avancer sur un enjeu important qui mobilise plus de 66 Mds € répartis aujourd’hui entre État, Sécurité sociale et Départements. Pariant sur le traumatisme causé par la crise sanitaire, le gouvernement d’alors s’était en réalité exonéré facilement de la nécessité de présenter un véritable plan d’actions.
Afin de renforcer les effectifs des Ehpad, première étape d’un plan qui vise à 50 000 recrutements supplémentaires d’ici 2027, le PLFSS financerait 3 000 postes d’infirmiers et aides-soignants, à hauteur de 170 M€ pour 2023 (+ 4 000 places additionnelles pour les aides à domicile). Cet effort représente à peine 10 % de ce qui serait nécessaire en réalité pour atteindre à moyen terme un encadrement d’un personnel par résident. Il y a 7 000 EHPAD en France : ce qui nous est présenté correspond à un demi post par établissement.
Le PLFSS enterre provisoirement les « deux heures supplémentaires de vie sociale » pour des personnes âgées, évoquées pendant la campagne présidentielle en direction de quelque 780 000 personnes. Ayant découvert qu’il fallait discuter des modalités avec le département, le gouvernement ne le fera en réalité pas entrer en vigueur avant 2024.
Les Fossoyeurs, enquête publiée en janvier 2022, avait mis à jour un mode de gestion du groupe privé ORPEA conduisant en soi au mauvais traitement de personnes âgées tout en captant de l’argent public à son profit, au détriment de ses pensionnaires. Le scandale qui couvait depuis de nombreuses années a été tel que les premières mesures apparaissent dès le PLFSS 2023 avec le renforcement des pouvoirs d’inspection de l’IGAS et des obligations de transparence du modèle économique des opérateurs d’EHPAD en exigeant la communication d’un certain nombre de données liées à leur mode de fonctionnement. On est loin d’une fin du système des EHPAD à buts lucratifs et d’un véritable service public, mais ces premières mesures représentent un progrès.
Les salariés de l’accompagnement des personnes âgées et des personnes handicapées ont enfin été entendus sur plusieurs de leurs revendications. Pour le secteur associatif, des augmentations pour les salariés des établissements seront financés, afin de tenir compte de l’augmentation du point d’indice dans la fonction publique (de 3,5 %, sous l’inflation). Et face à l’explosion des prix de l’énergie et des prestations de services, les établissements du secteur médico-social ont aussi obtenu une rallonge pour amortir le choc : les Ehpad bénéficieront du « bouclier » pour les particuliers pour ne pas subir de plein fouet la hausse des prix de l’énergie.
Au regard de la faiblesse du PLFSS en matière d’accidents du travail et de maladies professionnelles (quelques rares mesures pour le milieu agricoles), nous ne ferons pas de parties autonomes sur la question. Nous pointeront cependant que la Cour des Comptes avait pointé les graves difficultés dans ce domaine rencontrées par le secteurs médico-social : encore une fois, la crise sanitaire n’aura apporté aucune inflexion dans les politiques du gouvernement.
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Le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2023 est particulièrement décevant. Le gouvernement ne tire aucune conséquence des besoins d’investissements financiers dans notre système de santé et préfère maintenir les dépenses de santé en dessous de l’inflation et donc aggraver la détérioration des conditions de travail des personnels hospitaliers et l’accès aux soins des patients. Pire nous pouvons craindre une forme d’opération éclair sur les retraites avec la complicité de la majorité sénatoriale. Mais même sans offensive anticipée sur ce dossier, ce PLFSS 2023 est en opposition frontale avec nos principales exigences de fond :
- Interdire le secteur lucratif dans la gestion des Ehpad ;
- Créer un pôle public du médicament, des dispositifs médicaux et de la recherche ;
- Instaurer un moratoire sur les fermetures d’établissements, de services et de lits hospitaliers ;
- Rétablir les gardes des médecins libéraux et un conventionnement sélectif à l’installation ;
- Encadrer les dépassements d’honoraires à hauteur de 30 % du tarif pour aller à leur suppression ;
- Développer les centres de santé ;
- Améliorer les mécanismes de transparence dans la fixation des prix des médicaments ;
- Rétablir l’universalité des prestations familiales…
Du point de vue des financements, il entre également en contradiction avec nos analyses qui s’appuient notamment sur le fait que les baisses de cotisations des entreprises n’ont jamais créé un seul emploi ni amélioré leur compétitivité. Par ordre de priorité, il aurait fallu dès 2023 :
- Rétablir les cotisations patronales du CICE (26,8 Mds €) ;
- Supprimer le dispositif « Fillon » sur les bas salaires (24,5 Mds €) ;
- Supprimer la taxe sur les salaires des établissements publics de santé (5 Mds €).
Plus le temps passe, plus le sentiment d’une déconnexion totale entre la réalité sociale et l’action des pouvoirs publics grandit. Ce PLFSS 2023 l’illustre une nouvelle fois. Année après année, le macronisme – le sarkozisme et le hollandisme avant lui – donne l’impression d’une migration de Lemmings emmenant les comptes sociaux vers la falaise.
